4月24日至30日，由全國人大財經委主任委員、《旅游法》起草領導小組組長石秀詩帶隊，《旅游法》起草領導小組成員、全國人大財經委委員馬之庚，全國人大財經委委員甘道明，住房和城鄉建設部副部長陳大衛，以及全國人大財經委、國家發展改革委、住房和城鄉建設部、國家旅游局、國家林業局、國家文物局共同組成的調研組赴四川，重點就《旅游法》起草中的旅游資源保護和旅游規劃問題開展調研。調研組在成都市、阿壩藏族羌族自治州先后召集省、市、州、縣人大系統、政府系統、旅游企業等10余個單位和部門的60余名代表，召開了三個專題座談會，同時進行實地考察。

資源利用需堅持“保護在先”，實行“整體保護”
??????? 調研中，四川省及各市、州、縣人大、政府部門對于在立法中加強旅游資源保護的意見較為一致，認為現有法律法規對旅游資源保護的規定已經比較全面，《旅游法》不必再單獨設章予以規定，但應當就“保護在先”、“整體保護”，以及現有保護類法律法規與《旅游法》的銜接進行原則性規定。同時，強調各部門各司其職、各負其責，嚴格執行相關法律法規。
??????? 與會各方對資源保護的具體內容提出了不少具有建設性的意見。四川省法制部門、阿壩州政府及有關部門建議，應在普查的基礎上，區分不同類別資源（如物質資源和非物質資源）的保護措施，加大對生態環境脆弱地區資源的保護力度，形成對不同類別旅游資源科學、協調、可持續的管理模式。四川省發改委提出，可考慮通過立法打破現有資源多頭管理的格局，探索統籌協調保護的旅游資源管理體系。四川省發改委和林業部門提出，立法應本著“有放有限”的原則，在遵守現有法律法規禁止性規定的前提下，區分不同情況，對旅游資源所有權、管理權、經營權分離做出科學合理的原則性規定，既能達到保護資源的目的，又能有效保護資源實體經營者、管理者的合法權益。四川省林業部門提出，應通過立法建立以政府為主導、林業部門為主體、聯合相關部門的生態旅游發展協調機制。成都市旅游部門認為，旅游資源保護是基于旅游者、旅游經營者、當地政府、社會公眾的認識和行為于一體的綜合性保護，這不同于現有體制和法律法規體系下各部門依據各自管理權限進行的專門保護。因此，在立法中應明確政府統籌、各部門各負其責的原則要求，這一原則已經在《四川省旅游條例》制定和修改過程中得到了各相關部門的認同。

旅游規劃需政府統籌，突出協調和創新
???????? 對于旅游規劃，比較一致的意見是，旅游規劃應當入法，堅持“先規劃、后開發”的原則，以國民經濟和社會發展規劃為依據，服從城鄉規劃、土地規劃、環保規劃的要求，并與現有資源類專項規劃相協調，避免矛盾和沖突。但對于入法的旅游規劃應是什么規劃，法律應就旅游規劃規定什么具體內容，各方面有不同的看法。
??????? 基于《旅游規劃通則》中“旅游發展規劃”的規劃，是各方普遍認同應當入法的規劃，一些部門也提出，除國家級、省級旅游規劃外，市、縣也應當編制旅游規劃，應由旅游部門會同相關部門共同編制，報同級人民政府審批。對這一規劃在《旅游法》中的具體規定，綿陽市、九寨溝縣、黃龍縣政府及有關部門認為，應強化規劃對旅游產業的引領作用，其內容應重在協調旅游需求與供給、市場化發展與政府提供基礎設施、物質和非物質資源的利用規則、旅游硬件及軟件建設的要求等。四川省發改委、成都市旅游局提出，立法中應樹立旅游規劃的權威性，建立旅游規劃審查機制；應明確群眾對旅游規劃的知情權和參與權，制定旅游規劃應聽取群眾意見，規劃定稿后及時公開其內容。四川省法制部門提出，應明確旅游規劃的法律地位，在不改變現有基本建設程序的前提下，對具體旅游項目建設符合本區域的旅游規劃提出要求；應明確旅游規劃的具體實施程序。四川省、市、縣三級旅游部門均提出，鑒于旅游產業綜合性的特征，應當成立一個由多部門參與的協調和保障機制（如規委會），統籌規劃的編制和實施；應對旅游規劃設計人員的資質和行為規范進行規制，建立旅游規劃事后評價及修改機制，這些建議得到了省法制部門、住建部門的呼應。
??????? 對基于《旅游規劃通則》中“旅游區規劃”和“旅游項目規劃”的同性質規劃，除強調應當與相關專項規劃相協調這一原則外，規劃本身并未得到各方代表的普遍關注。省法制部門認為，應規范發展旅游度假區，加強旅游行政管理部門對旅游度假區建設的指導。四川省林業部門認為，涉林旅游發展利用規劃應依據現行法律法規，由法定主體編制和審批，不宜另設編制和審批主體，但編制時應注意與全省總體旅游發展規劃相銜接。四川省發改委則提出，《旅游法》應對什么是旅游項目進行界定，以便于實際操作。

成都旅游功能區建設受到調研組關注
??????? 調研中，成都正在推進的旅游功能區建設受到調研組的高度關注。據介紹，龍門山、龍泉山兩個旅游主體功能區符合《全國主體功能區規劃（2008-2020年）》，其劃定打破了行政區域界限，強調從滿足游客需求出發，以旅游業引導區域經濟發展和城鄉形態的轉型升級。規劃方面，堅持上位空間規劃的理念，以功能區規劃統籌區域內城鄉規劃、土地利用規劃，并配套相關政策，較好地理順了主體功能區規劃與相關規劃之間、與既有區域政策之間、與區域發展總體戰略之間的關系。具體是：編制程序上，功能區規劃由副市長任組長、各相關部門組成的功能區領導小組牽頭編制，起步區和重大項目規劃由所在區（市、縣）政府和項目業主負責編制，功能區領導小組審查，報市規委會審批；內容上，突出區域內空間管制和規劃滿覆蓋，引導差異化發展，在土地等要素配置上確保近中遠期結合和可持續發展；編制深度上，既有總規層面，又有詳規層面，總體達到城市規劃設計深度，突出體現旅游產業與相關產業的整合，以及服務游客的理念。同時，設立“首席規劃師”制，探索由首席規劃師負責領導專業委員會來制定規劃建設技術導則、負責制訂相關技術標準和項目審查。

石秀詩在總結時對四川省災后重建及旅游業發展成果給予了充分肯定，他說，四川旅游業的發展成果，有幾條經驗值得重視：一是省委、省政府高度重視，把旅游業發展真正放在了支柱產業的地位，省里專門成立旅游協調領導小組，由省長任組長，這在全國并不多見；二是建立了旅游發展基金，這一機制很有實效；三是十分重視旅游發展過程中的法制建設。1998年制訂《條例》時，即開始著手把管理性條例向綜合性條例過渡，這對地區旅游事業發展具有很好的支持和保障作用；四是非常重視規劃的作用，除了旅游發展規劃，還有若干專項規劃，特別是災后重建和旅游主體功能區建設過程中，將旅游發展與經濟社會總體發展通盤規劃，起到事半功倍的效果；五是特別重視把旅游業發展和城鄉統籌發展綜合考慮，突出了經濟社會發展中旅游業的引導作用；六是重視體制創新，形成了政府統籌，各部門各負其責的旅游發展態勢，特別是在功能區規劃上，成立規委會，突出政府主導下各部門分工負責的格局，給立法提供了很好的借鑒；七是下一步旅游業發展目標的確立，既有經濟發展目標，也有社會目標、行業目標，體現了經濟社會協調發展的要求。

調研期間，為更好地完成年底全國人大聽取《國務院關于旅游業發展情況的報告》工作，調研組同時對四川省及各地、市、州、縣的旅游業發展情況進行了深入調研。

背景
此次調研之所以選擇四川，是因為四川省近年來在黨委、政府的領導下，克服各種困難和不利因素，充分發揮資源優勢，積極探索創新發展，在災后重建中實現了旅游業率先恢復和發展。成都市突破傳統旅游發展模式，打破行政區域界限，統籌資源，建立龍門山、龍泉山兩個旅游功能區，由政府統籌編制旅游總體規劃，各部門協作實施規劃，這一探索值得深入研究；以九寨、黃龍為代表的景區在資源保護、旅游規劃方面有著比較成熟的經驗和做法；特別是四川省災區重建以旅游為先導產業的成功實踐，為旅游規劃入法提供了鮮活的依據。
?